【作者簡(jiǎn)介】邊巴拉姆，西藏自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院鑄牢中華民族共同體意識(shí)研究中心研究員、西藏大學(xué)民族學(xué)博士生導(dǎo)師。

【摘要】在習(xí)近平法治思想與加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作重要思想引領(lǐng)下，法治認(rèn)同是民族認(rèn)同的最高認(rèn)同理念深入人心。我國(guó)立法體系以《憲法》為核心，通過中央與地方立法的協(xié)同，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)奠定了根本法治保障。西藏自治區(qū)60年立法實(shí)踐，是國(guó)家立法體系的重要組成部分，涵蓋民族自治立法與一般地方立法，始終圍繞維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、推動(dòng)共同發(fā)展的核心目標(biāo)，構(gòu)建起與中華民族共同體建設(shè)相契合的法治框架。在立法實(shí)踐中，西藏自治區(qū)制定《關(guān)于維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、反對(duì)分裂活動(dòng)的決議》《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》等法規(guī)，以法治手段旗幟鮮明地反對(duì)分裂，強(qiáng)化各民族對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的認(rèn)同；通過《西藏自治區(qū)學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展藏語(yǔ)文的規(guī)定》《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮保護(hù)辦法》等，保障少數(shù)民族文化權(quán)益，推動(dòng)各民族優(yōu)秀文化交融共生；圍繞資源開發(fā)、區(qū)域協(xié)作等加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，推動(dòng)西藏與全國(guó)同步發(fā)展，夯實(shí)共同體的物質(zhì)基礎(chǔ)；立足國(guó)家生態(tài)安全屏障定位推進(jìn)生態(tài)保護(hù)立法，體現(xiàn)各民族共同守護(hù)美麗家園的責(zé)任。這些立法既落實(shí)民族區(qū)域自治制度，又確保國(guó)家法制統(tǒng)一，將“五個(gè)認(rèn)同”融入法治實(shí)踐，通過規(guī)范權(quán)利義務(wù)、調(diào)整社會(huì)關(guān)系，鑄牢中華民族共同體意識(shí)。盡管西藏立法在數(shù)量與質(zhì)量上仍有提升空間，但60年的實(shí)踐充分證明：地方立法通過維護(hù)國(guó)家主權(quán)、保障民族權(quán)益、促進(jìn)共同繁榮，已成為鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要法治載體。未來，需進(jìn)一步完善立法工作，緊密圍繞各民族交往交流交融，發(fā)揮法治實(shí)踐的服務(wù)作用，不斷鞏固中華民族共同體的法治根基，以法治力量推動(dòng)西藏地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，助力中華民族偉大復(fù)興。

【關(guān)鍵詞】鑄牢中華民族共同體意識(shí)；西藏自治區(qū)立法實(shí)踐；少數(shù)民族合法權(quán)益

一、引?言

2017年，黨的十九大把“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”寫入新修改的《黨章》，作為黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的思想引領(lǐng)。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過憲法修正案，在憲法序言中增加了“中華民族偉大復(fù)興”的內(nèi)容，“中華民族”一詞首次寫入國(guó)家根本法，這為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供了憲法依據(jù)，從根本法的高度為鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法治化奠定了基礎(chǔ)。2021年，第五次中央民族工作會(huì)議上確定了以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，推進(jìn)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)以及政策舉措?！秶?guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025年）》提出，“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，支持民族地區(qū)加快發(fā)展，保障各少數(shù)民族的合法權(quán)益”?！叭尕瀼芈鋵?shí)民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，確保各族公民在法律面前人人平等，反對(duì)一切形式的民族歧視?！??由此，黨在帶領(lǐng)全國(guó)各族人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的進(jìn)程中，提出并踐行了鑄牢中華民族共同體意識(shí)這一具有前瞻性的民族理論。

在中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局與世界百年未有之大變局交織的歷史節(jié)點(diǎn)，國(guó)際敵對(duì)反華勢(shì)力始終將西藏文化獨(dú)特性作為滲透分化的戰(zhàn)略楔點(diǎn)。其核心策略是刻意放大并利用文化差異，建構(gòu)認(rèn)同隔閡，進(jìn)而滲透操控國(guó)內(nèi)部分受狹隘民族主義與分裂主義蠱惑的群體。此類行徑不僅意在顛覆西藏地區(qū)和諧穩(wěn)定的根基，更深層目標(biāo)是破壞國(guó)家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)，本質(zhì)上構(gòu)成對(duì)國(guó)家安全的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對(duì)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)形成重大現(xiàn)實(shí)威脅，阻礙中國(guó)歷史發(fā)展進(jìn)程的縱深推進(jìn)。中央第六次、第七次西藏工作座談會(huì)提出“只有樹立對(duì)法律的信仰，各族群眾自覺按法律辦事，民族團(tuán)結(jié)才有保障，民族關(guān)系才會(huì)牢固”??，明確了“依法治藏”的主要目標(biāo)。習(xí)近平總書記指出：“法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，只有全面依法治國(guó)才能有效保障國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚人民群眾的力量”??。鑄牢中華民族共同體意識(shí)是實(shí)現(xiàn)依法治藏目標(biāo)、踐行全面依法治國(guó)的應(yīng)有之義。因此，在依法治藏的過程中必須重視法治和厲行法治，“善于運(yùn)用法治思維和法治方式”??保障認(rèn)同與團(tuán)結(jié)，進(jìn)而在西藏地方鑄牢中華民族共同體意識(shí)。而立法作為法治的源頭和基石，對(duì)在鑄牢中華民族共同體意識(shí)領(lǐng)域充分發(fā)揮“法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用”??具有重要意義。

民族區(qū)域自治制度作為我國(guó)解決民族問題的基本政治制度，具有鮮明的中國(guó)特色。該制度于1954年首度載入《中華人民共和國(guó)憲法》（根本法），并在歷次憲法修改進(jìn)程中始終予以保留。民族區(qū)域自治制度的核心，在于通過合理配置立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家法制統(tǒng)一與民族地區(qū)自主發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。西藏自治區(qū)自1965年成立以來，始終堅(jiān)守這一制度內(nèi)核，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》等法律法規(guī)，結(jié)合自身特殊的歷史、文化、地理環(huán)境，開展了一系列富有成效的立法實(shí)踐。在鑄牢中華民族共同體意識(shí)的時(shí)代命題下，系統(tǒng)回顧西藏自治區(qū)60年的立法歷程，深入剖析其立法成就與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治立法制度、推進(jìn)依法治藏、夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法治基石，具有至關(guān)重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

二、西藏自治區(qū)立法實(shí)踐的歷史演進(jìn)與制度基礎(chǔ)

“中華民族”是“一個(gè)歷史形成、多元一體、獨(dú)立自主、捍衛(wèi)統(tǒng)一、內(nèi)聚力強(qiáng)的民族實(shí)體”??。在“多元一體”的中華民族發(fā)展格局下，西藏人民與其他各族人民在交往互動(dòng)過程中成為命運(yùn)共同體（“一體”），西藏地方鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重點(diǎn)在于厘清“一體”的中華民族整體意識(shí)與“多元”之一的本民族自我意識(shí)之間的關(guān)系。系統(tǒng)梳理西藏自治區(qū)立法實(shí)踐的歷史演進(jìn)，深入挖掘其制度基礎(chǔ)，清晰認(rèn)識(shí)地方法治理念從“法制”邁向“法治”并最終演進(jìn)至“全面依法治國(guó)”??的發(fā)展脈絡(luò)，具有關(guān)鍵意義。這不僅有助于厘清“一體”的中華民族共同體意識(shí)與“多元”格局下的本民族自我意識(shí)之間辯證統(tǒng)一、不可分割的關(guān)系，更能深刻總結(jié)立法實(shí)踐在西藏自治區(qū)發(fā)展進(jìn)程中的基石作用，即從立足特殊區(qū)情、服務(wù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展起步，逐步演進(jìn)為推進(jìn)依法治藏、鑄牢中華民族共同體意識(shí)的根本法治保障。

（一）西藏自治區(qū)立法實(shí)踐的歷史演進(jìn)

1951年，《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》簽訂，以法律文件的形式確立了西藏實(shí)行民族區(qū)域自治的根本方向，標(biāo)志著西藏進(jìn)入和平解放的歷史新階段。1956年，西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)作為具有政權(quán)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)宣告成立，著手開展包括法規(guī)制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置在內(nèi)的系統(tǒng)性自治制度建設(shè)，標(biāo)志著西藏民族區(qū)域自治實(shí)踐取得實(shí)質(zhì)性突破。西藏地方立法體系伴隨民族區(qū)域自治制度的演進(jìn)而發(fā)展，其性質(zhì)經(jīng)歷了從服務(wù)于舊有的政教合一統(tǒng)治秩序轉(zhuǎn)向保障廣大人民群眾的權(quán)益，并在國(guó)家法律體系與地方自治需求的雙重推動(dòng)下持續(xù)完善的根本性轉(zhuǎn)變。1965年，西藏自治區(qū)正式成立，《西藏自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民委員會(huì)組織條例》頒布，這一里程碑事件不僅使西藏法治建設(shè)全面融入中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系，更意味著《憲法》原則在西藏得到貫徹實(shí)施，國(guó)家法制統(tǒng)一性顯著增強(qiáng)。自此，西藏自治區(qū)的地方法治體系持續(xù)健全，立法工作結(jié)合國(guó)家法治進(jìn)程和本地社會(huì)發(fā)展需求穩(wěn)步推進(jìn)，大致經(jīng)歷了3個(gè)主要發(fā)展階段。

1.起步階段（1965—1978年）

西藏自治區(qū)于1965年成立后，隨即制定了具有里程碑意義的首部法規(guī)《西藏自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民委員會(huì)組織條例》。該條例系統(tǒng)界定了地方權(quán)力機(jī)關(guān)的組織體系與職權(quán)范圍，為民族區(qū)域自治制度在西藏的具體實(shí)施奠定了制度基礎(chǔ)，同時(shí)也為日后的地方立法工作提供了重要參考。1966—1976年間，西藏社會(huì)制度經(jīng)歷了根本性變革，通過農(nóng)牧業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)和人民公社化改造（1975年底基本完成），生產(chǎn)資料從個(gè)體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義集體所有制，確立了以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度；1977—1978年末則處于制度調(diào)整的過渡階段。值得注意的是，這一時(shí)期全國(guó)立法活動(dòng)受政治運(yùn)動(dòng)沖擊顯著，1975年頒布的《憲法》大幅壓縮民族自治地方權(quán)力，將“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”專節(jié)條款從1954年《憲法》的6條縮減至單一條款（第二十四條），且內(nèi)容高度抽象化。在此背景下，西藏的法治建設(shè)與其他各項(xiàng)社會(huì)發(fā)展事業(yè)如同全國(guó)其他地區(qū)一樣，均受到嚴(yán)重波及。

2.發(fā)展階段（1979—2011年）

改革開放時(shí)期（1978—1988年），西藏的法治建設(shè)逐步恢復(fù)發(fā)展，立法領(lǐng)域不斷拓寬，西藏法治建設(shè)進(jìn)入系統(tǒng)性恢復(fù)階段。隨著自治區(qū)人民代表大會(huì)制度的重建及常務(wù)委員會(huì)的設(shè)立，西藏自治區(qū)的立法工作聚焦于常務(wù)委員會(huì)工作所需的制度建設(shè)以及西藏自治區(qū)的安全穩(wěn)定，制定了一系列地方性法規(guī)（包括具備法規(guī)效力的決定或決議，以下所稱“地方性法規(guī)”均包括具備法規(guī)效力的決定或決議），如《西藏自治區(qū)第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全區(qū)暫不實(shí)行差額選舉實(shí)行等額選舉的決定》（1987），西藏的法治建設(shè)逐步恢復(fù)。1984年，《民族區(qū)域自治法》公布，并于同年10月1日起正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)民族區(qū)域自治的法規(guī)體系初步建成，鞏固了西藏民族區(qū)域自治的法律地位，西藏自治區(qū)的立法領(lǐng)域也由此拓寬，制定了《西藏自治區(qū)學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展藏語(yǔ)文的規(guī)定》（1987）、《西藏自治區(qū)第四屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議關(guān)于維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、反對(duì)分裂活動(dòng)的決議》（1988）、《西藏自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》（1988）等地方性法規(guī)。1989—2001年期間，隨著改革開放的深入推進(jìn)，西藏自治區(qū)地方立法工作的核心任務(wù)調(diào)整為提速立法步伐，實(shí)現(xiàn)資源紅利向經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)變，從而匹配經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的要求。立法領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，出臺(tái)了包含自治區(qū)地方性法規(guī)和拉薩市地方性法規(guī)在內(nèi)的約112部地方性法規(guī)，以及16部自治區(qū)政府規(guī)章（含立、改、廢），內(nèi)容主要涉及實(shí)施國(guó)家法律、環(huán)境和自然資源管理、邊境安全、道路交通管理和食品衛(wèi)生管理等。從2002年黨的十六大召開到2011年，西藏地方立法工作進(jìn)入改革開放的跨越式發(fā)展新階段，立法重心突出體現(xiàn)了“以人為本、立法為民”的理念，著力通過法治手段保障和改善民生福祉。在立法實(shí)踐中，既注重加快經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法進(jìn)程，又統(tǒng)籌推進(jìn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面的法制建設(shè)，形成了全面協(xié)調(diào)發(fā)展的立法格局，先后出臺(tái)了71部地方性法規(guī)（含拉薩市地方性法規(guī)5部），以及35部政府規(guī)章（含拉薩市政府規(guī)章10部），內(nèi)容主要涉及反對(duì)分裂破壞活動(dòng)、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作事項(xiàng)、環(huán)境和自然資源保護(hù)與管理、特定群體保障、財(cái)稅和教育事業(yè)等。西藏地方立法開始與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求結(jié)合，為區(qū)域治理、維護(hù)邊疆安全、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)等領(lǐng)域提供了更全面的法治支撐。

3.深化階段（2012年至今）

2012年，黨的十八大召開，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。黨的十八大作出關(guān)于“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明”的重要部署。在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略指引下，西藏自治區(qū)的立法工作進(jìn)入精細(xì)化、系統(tǒng)化發(fā)展新時(shí)期。2012年至數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截止日期（2025年7月3日），西藏自治區(qū)公布的地方性法規(guī)共計(jì)278部，其中，自治區(qū)級(jí)地方性法規(guī)161部（包括有效127部、失效4部、部分失效1部、已修改28部、尚未施行1部），市級(jí)地方性法規(guī)117部（包括有效92部、失效3部、已修改22部；包括拉薩市51部、昌都市12部、林芝市13部、那曲市5部、日喀則市22部、山南市14部）；西藏自治區(qū)公布的政府規(guī)章共計(jì)131部，其中，自治區(qū)級(jí)政府規(guī)章61部（包括有效55部、失效1部、已修改5部）；市級(jí)政府規(guī)章70部（包括有效57部、失效8部、已修改5部；包括拉薩市42部、昌都市5部、林芝市1部、日喀則市15部、山南市7部）。

《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》（2025年修訂）等重點(diǎn)法規(guī)的出臺(tái)，體現(xiàn)了立法工作從“有法可依”向“良法善治”的轉(zhuǎn)變。在這一階段，除了拉薩，日喀則、林芝等城市也積極參與到立法實(shí)踐中。日喀則針對(duì)當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)牧業(yè)，制定了相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持與規(guī)范法規(guī)，促進(jìn)了農(nóng)牧業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展；林芝憑借其獨(dú)特的生態(tài)旅游資源，出臺(tái)了生態(tài)旅游管理?xiàng)l例，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，推動(dòng)了旅游業(yè)的健康發(fā)展。這些法規(guī)的出臺(tái)，為發(fā)展高原特色經(jīng)濟(jì)、提升人民幸福感、鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供了精準(zhǔn)的制度支撐。

（二）西藏自治區(qū)立法實(shí)踐的制度基礎(chǔ)

總體而言，西藏自治區(qū)作為省級(jí)民族自治地方享有雙重性質(zhì)的立法權(quán)，其權(quán)限來源于《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的雙重授權(quán)，即自治區(qū)級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)一方面從《憲法》與《地方組織法》的授權(quán)中獲得了制定和頒布地方性法規(guī)的權(quán)利，另一方面基于《民族區(qū)域自治法》的授權(quán)，享有制定自治條例和單行條例的權(quán)利。具體而言，西藏自治區(qū)的立法制度歷經(jīng)六十余年的發(fā)展與完善，在中國(guó)法治建設(shè)的整體框架下逐步形成了具有民族區(qū)域自治特色的立法體系。1954年《憲法》首次確立了民族自治地方的立法權(quán)限。1982年《憲法》進(jìn)一步將具有立法權(quán)的“自治機(jī)關(guān)”明確為“民族自治地方的人民代表大會(huì)”，并增設(shè)備案制度，使立法主體更加明確、程序更加規(guī)范。1984年《民族區(qū)域自治法》及2001年修正案（第20條）賦予自治機(jī)關(guān)經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)后變通執(zhí)行或停止執(zhí)行上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)行政決議、決定、命令和指示的權(quán)力，有效增強(qiáng)了民族自治地方的行政執(zhí)行靈活性。2000年《立法法》及其后續(xù)修正（2005年、2015年）對(duì)民族自治地方的立法權(quán)限作出了合理規(guī)范，明確規(guī)定民族自治地方制定的自治條例和單行條例只能在特定情況下對(duì)法律和行政法規(guī)進(jìn)行變通規(guī)定，同時(shí)嚴(yán)格排除了與法律、行政法規(guī)的基本原則相抵觸或者違背其基本精神等情形。2001年及2017年《西藏自治區(qū)立法條例》對(duì)自治區(qū)人民代表大會(huì)、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)及自治區(qū)人民政府規(guī)章制定權(quán)限作出了具體劃分。2024年修訂版進(jìn)一步調(diào)整了立法權(quán)限配置，明確收回了自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)自治條例和單行條例進(jìn)行補(bǔ)充和修改的權(quán)限，規(guī)定其僅可對(duì)地方性法規(guī)行使補(bǔ)充和修改權(quán)。這一調(diào)整進(jìn)一步厘清了中央與地方、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限邊界。在立法機(jī)制方面，西藏自治區(qū)的規(guī)范體系經(jīng)歷了由單一走向系統(tǒng)化的演進(jìn)過程。1985年頒布的《西藏自治區(qū)地方性法規(guī)制定程序》為早期立法活動(dòng)提供了基本框架，該規(guī)定歷經(jīng)1990年與1995年兩次修訂后，最終于2000年廢止。隨著《立法法》和《西藏自治區(qū)立法條例》的頒布實(shí)施，西藏自治區(qū)逐步構(gòu)建起完善的現(xiàn)代立法體系。該體系不僅涵蓋了立法規(guī)劃與計(jì)劃制度、規(guī)范化立法程序、法規(guī)解釋制度和備案審查機(jī)制等核心內(nèi)容，還建立了以聽證會(huì)、專家論證、座談會(huì)、公開征求意見和立法后評(píng)估為支撐的多元化公眾參與機(jī)制。這些制度的實(shí)施有效保障了立法的科學(xué)性和民主性，顯著提升了立法質(zhì)量，為西藏的法治建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這一制度基礎(chǔ)的發(fā)展歷程既保證了國(guó)家法制統(tǒng)一，又充分尊重和保障了民族自治地方的立法自主權(quán)，為西藏地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識(shí)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和維護(hù)長(zhǎng)治久安提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

三、鑄牢中華民族共同體意識(shí)視野下西藏自治區(qū)60年立法實(shí)踐的主要成就

西藏自治區(qū)60年的立法實(shí)踐在鑄牢中華民族共同體意識(shí)的時(shí)代背景下，走出了一條獨(dú)具特色的法治建設(shè)之路。從歷史維度看，西藏立法工作經(jīng)歷了從無到有、從粗放到精細(xì)的演進(jìn)過程，既遵循國(guó)家法治建設(shè)的統(tǒng)一要求，又充分體現(xiàn)民族區(qū)域自治的地方特色。這一歷程見證了西藏法治建設(shè)從制度奠基到體系完善的全過程，展現(xiàn)了社會(huì)主義法治在民族地區(qū)的生動(dòng)實(shí)踐。從1965年自治區(qū)成立之初首部法規(guī)的誕生，到新時(shí)代“良法善治”理念下精細(xì)化立法的推進(jìn)，立法工作始終與國(guó)家法治進(jìn)程同頻共振，與西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相連，在數(shù)量積累與質(zhì)量提升的雙重維度取得突破性進(jìn)展，逐步構(gòu)建起“法規(guī)+規(guī)章”的多層次立法體系，地方性法規(guī)與政府規(guī)章覆蓋社會(huì)生活各領(lǐng)域，既堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，確保憲法法律原則在西藏落地生根，又充分結(jié)合當(dāng)?shù)貧v史文化、地理環(huán)境和民族特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了立法的針對(duì)性與適用性，不僅為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)提供了明確的行為規(guī)范，也為保障民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展筑牢了制度根基，更在生態(tài)保護(hù)與文化傳承中彰顯了共同體的價(jià)值追求。透過立法數(shù)量的穩(wěn)步增長(zhǎng)、領(lǐng)域的持續(xù)拓展和內(nèi)容的不斷深化，既能清晰看到西藏法治建設(shè)從“有法可依”向“有法善治”的歷史跨越，又能深刻感受到立法工作在凝聚民族共識(shí)、強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同、培育共同體意識(shí)中的核心作用。這些鑄牢中華民族共同體意識(shí)的立法實(shí)踐，既是當(dāng)下制度建設(shè)的成果，又是未來法治發(fā)展的方向，能夠發(fā)揮法治的“引領(lǐng)”價(jià)值。以下將從立法數(shù)量與規(guī)模、立法領(lǐng)域與內(nèi)容兩個(gè)方面，具體闡述西藏自治區(qū)立法實(shí)踐在鑄牢中華民族共同體意識(shí)進(jìn)程中的豐碩成就。

（一）立法數(shù)量與規(guī)模

60年來，西藏自治區(qū)的立法工作取得了豐碩成果，形成“法規(guī)+規(guī)章”的多層次、全方位立法體系，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供了豐富的制度資源。在地方性法規(guī)方面，自1983年至今（數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2025年7月3日），西藏自治區(qū)共發(fā)布564部地方性法規(guī)（統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)涵蓋：有效305部、失效102部、部分失效2部、已修改154部、尚未實(shí)施1部；包括自治區(qū)級(jí)地方性法規(guī)413部、市級(jí)地方性法規(guī)151部），現(xiàn)行有效305部（圖1），其中2025年修改的21件法規(guī)通過合憲性審查，確保與國(guó)家法治統(tǒng)一。這些法規(guī)的制定和修改，緊密圍繞西藏的發(fā)展需求，不斷適應(yīng)時(shí)代變化。例如，隨著互聯(lián)網(wǎng)在西藏的普及，制定了網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)法規(guī)，保障了西藏地區(qū)網(wǎng)絡(luò)空間的安全與穩(wěn)定，促進(jìn)了信息時(shí)代下各民族的交流與發(fā)展。政府規(guī)章方面，1991—2025年間共公布182份（其中自治區(qū)級(jí)政府規(guī)章100部，市級(jí)政府規(guī)章82部），公布的政府規(guī)章在2012年達(dá)到次高峰、2023年達(dá)到高峰（圖2），修改或廢止類規(guī)章31份，占比17%。立法數(shù)量的增長(zhǎng)與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的形成，反映了西藏立法從“數(shù)量積累”到“質(zhì)量提升”的演進(jìn)過程，也體現(xiàn)了法治建設(shè)對(duì)共同體意識(shí)培育的持續(xù)回應(yīng)。通過不斷完善立法體系，使法律更好地服務(wù)于西藏的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，增強(qiáng)了各民族對(duì)法律的認(rèn)同感和遵守法律的自覺性，進(jìn)一步凝聚了共同體意識(shí)。

（二）立法領(lǐng)域與內(nèi)容

西藏自治區(qū)的立法體系具有廣泛的覆蓋性和深刻的社會(huì)功能，其內(nèi)容貫穿社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，在鑄牢中華民族共同體意識(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等維度均發(fā)揮了重要的制度性作用?；诜梢?guī)范的調(diào)整對(duì)象與內(nèi)容屬性，本文對(duì)西藏自治區(qū)現(xiàn)行地方性法規(guī)與政府規(guī)章進(jìn)行了系統(tǒng)化分類分析，最終確立了35類地方性法規(guī)（圖3）與31類政府規(guī)章（圖4）。地方性法規(guī)中，決定類法規(guī)（修改或廢止法規(guī)或規(guī)章的決定）占比最高（63份，31.0%）；其次為法治類法規(guī)（20份，9.9%）；環(huán)境和自然資源管理類法規(guī)占比次之（18份，8.9%）。政府規(guī)章中，修改或廢止規(guī)章和規(guī)范性文件類規(guī)章占比最高（31份，17.0%）；其次是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)類規(guī)章（24份，13.2%）；再次是環(huán)境和自然資源管理類規(guī)章（20份，11.0%）。

以維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善、促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與文化傳承為重點(diǎn)，西藏自治區(qū)的立法工作不斷深化。在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)方面，《關(guān)于維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、反對(duì)分裂活動(dòng)的決議》（1988）和《拉薩市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》（2023年修訂）等法規(guī)，從制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐指引兩個(gè)層面，構(gòu)筑了維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的法治防線，將鑄牢中華民族共同體意識(shí)的價(jià)值理念轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的法律規(guī)范。以《拉薩市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》為例，該條例不僅明確了政府、社會(huì)組織和公民在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)方面的責(zé)任與義務(wù)，還通過鼓勵(lì)各民族交往交流交融、依法懲處破壞民族團(tuán)結(jié)的行為，切實(shí)保障拉薩及西藏全區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供了堅(jiān)實(shí)的法治支撐。

在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善的立法實(shí)踐中，西藏自治區(qū)通過《西藏拉薩國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理辦法》（2011）、《西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療管理辦法》（2012）等規(guī)章，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)與民生協(xié)同發(fā)展的法治保障體系，切實(shí)促進(jìn)各民族共享發(fā)展紅利。拉薩國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)依托立法支持，吸引大量企業(yè)入駐，創(chuàng)造豐富就業(yè)機(jī)會(huì)，顯著提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力，使各民族群眾在就業(yè)創(chuàng)業(yè)中普遍受益；農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療管理辦法通過制度優(yōu)化，大幅改善基層醫(yī)療條件，提升農(nóng)牧民健康水平，從民生保障層面夯實(shí)中華民族共同體意識(shí)；交通運(yùn)輸領(lǐng)域立法則以拉薩、日喀則、昌都等地的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理為重點(diǎn)，完善區(qū)域路網(wǎng)體系，促進(jìn)商貿(mào)流通與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及各族群眾。

在生態(tài)環(huán)境與文化傳承領(lǐng)域，西藏自治區(qū)立足其獨(dú)特的資源稟賦和民族文化優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建了較為完善的法律體系。在環(huán)境和自然資源保護(hù)方面，現(xiàn)行有效的法規(guī)包括地方性法規(guī)38部、規(guī)章15部；文化傳承領(lǐng)域則有地方性法規(guī)16部、規(guī)章1部。西藏自治區(qū)先后頒布實(shí)施了《西藏自治區(qū)國(guó)家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》《西藏自治區(qū)大氣污染防治條例》《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》（2024年修訂）、《西藏自治區(qū)冰川保護(hù)條例》等區(qū)級(jí)地方性法規(guī)，以及《拉薩市雅魯藏布江保護(hù)條例》《林芝市森林草原防火條例》等市級(jí)地方性法規(guī)。同時(shí)，西藏自治區(qū)還制定了《日喀則市固體廢物污染環(huán)境防治管理辦法》《拉薩市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治辦法》《西藏自治區(qū)林地保護(hù)管理辦法》等地方政府規(guī)章，形成了以國(guó)家法律為統(tǒng)領(lǐng)、地方立法為補(bǔ)充的立體化法律框架，凸顯高原生態(tài)特色。在文化立法方面，《西藏自治區(qū)學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展藏語(yǔ)文的規(guī)定》（2019年修正）、《西藏自治區(qū)文物保護(hù)條例》（2023年修正）等法規(guī)，保障了藏語(yǔ)文在教育、文化、行政管理等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，推動(dòng)了藏文化的傳承與發(fā)展，從生態(tài)與文化雙重維度鑄牢了共同體意識(shí)。

四、西藏自治區(qū)立法促進(jìn)中華民族共同體意識(shí)形塑的規(guī)范路徑分析

西藏自治區(qū)成立60年來，緊扣其作為國(guó)家安全屏障、生態(tài)安全屏障、戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地、清潔能源接續(xù)基地和面向南亞開放的重要通道等戰(zhàn)略定位，結(jié)合地方實(shí)際需求，在國(guó)家安全、生態(tài)保護(hù)、資源管理、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)管理、文化傳承、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障等領(lǐng)域制定了系列法律法規(guī)，構(gòu)建起具有鮮明特色的地方性法規(guī)體系，以法治建設(shè)助力中華民族共同體意識(shí)的培育與塑造。

（一）立法實(shí)踐的特征解構(gòu)與范式歸納

一是堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)原則?政治屬性是立法工作的第一屬性，自治區(qū)人大及政府在立法實(shí)踐中充分發(fā)揮我國(guó)政治制度的顯著優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供了最根本的政治基石與組織保障，構(gòu)建起具有邊疆治理價(jià)值的法治體系，強(qiáng)化了中華民族共同體的制度認(rèn)同，為邊疆民族地區(qū)治理現(xiàn)代化提供了法治范本，彰顯出西藏自治區(qū)立法工作在政治引領(lǐng)與價(jià)值塑造維度的雙重創(chuàng)新。

在制度運(yùn)行層面，《西藏自治區(qū)立法條例》（2024年修正）明確將“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”作為指導(dǎo)思想寫入法規(guī)，將“貫徹新時(shí)代黨的治藏方略，聚焦‘四件大事’、聚力‘四個(gè)創(chuàng)建’”作為立法目標(biāo)，為西藏長(zhǎng)治久安和高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。在價(jià)值導(dǎo)向?qū)用?，以《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》為代表的地方性法規(guī)與自治區(qū)黨委工作安排有機(jī)銜接，將鑄牢中華民族共同體意識(shí)貫穿立法全過程，既以地方性法規(guī)的法治形式凸顯鞏固民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)在西藏工作全局中的關(guān)鍵地位，又以“小切口”形態(tài)明晰了建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏的實(shí)踐路徑。

二是深刻彰顯西藏自治區(qū)的區(qū)域特質(zhì)?基于西藏自治區(qū)的戰(zhàn)略定位，立法工作針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵問題形成了系統(tǒng)性回應(yīng)。

首先，西藏作為中國(guó)重要的生態(tài)安全屏障，其廣袤地域承載著富集的自然資源與全球獨(dú)特性的生態(tài)系統(tǒng)本底。在生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)下，西藏自治區(qū)共制定59部生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)類法規(guī)，其中現(xiàn)行有效53部，占立法總量的11.5%，包括地方性法規(guī)38部、地方政府規(guī)章15部，內(nèi)容覆蓋自然資源保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)及環(huán)境污染防治等核心領(lǐng)域?！段鞑刈灾螀^(qū)國(guó)家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》等系列法規(guī)的頒布實(shí)施，構(gòu)建起以自然資源可持續(xù)利用與生態(tài)平衡維護(hù)為核心目標(biāo)的規(guī)范體系，體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的立法價(jià)值取向。

其次，西藏是一個(gè)多民族聚居、多宗教并存的地區(qū)，立法工作始終以尊重和保障公民宗教信仰自由為原則，契合多元文化共生的社會(huì)治理理論與中華民族共同體互嵌共生的交融特性?！段鞑刈灾螀^(qū)實(shí)施〈宗教事務(wù)條例〉辦法》等法規(guī)的出臺(tái)，既明確了宗教活動(dòng)的法治化邊界與管理規(guī)范，保障了信教群眾的合法權(quán)益，又通過法律框架對(duì)宗教活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了宗教信仰自由與社會(huì)公共利益的平衡，維護(hù)了多元社會(huì)結(jié)構(gòu)下的和諧穩(wěn)定。

最后，立法工作符合中華民族共同體的本體論特征，強(qiáng)調(diào)各個(gè)民族的獨(dú)特歷史與文化貢獻(xiàn)需要認(rèn)真對(duì)待、不容忽視和否定。為保護(hù)和發(fā)展西藏優(yōu)秀的民族文化，保障少數(shù)民族文化權(quán)益，自治區(qū)共制定18部相關(guān)法規(guī)，現(xiàn)行有效17部（含地方性法規(guī)16部、地方政府規(guī)章1部）。2015年以來，自治區(qū)級(jí)地方性法規(guī)以修正完善為主，市級(jí)層面則新增文明行為促進(jìn)、紅色文化資源保護(hù)與發(fā)展的法治化推進(jìn)路徑，從制度層面構(gòu)建了少數(shù)民族文化權(quán)益保障的規(guī)范基礎(chǔ)，推動(dòng)民族文化傳承發(fā)展納入法治化軌道。

三是著力健全社會(huì)管理與公共服務(wù)領(lǐng)域的立法體系?隨著西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)邁向高質(zhì)量發(fā)展的快車道，社會(huì)管理和公共服務(wù)范疇的立法需求日益增加。在此背景下，自治區(qū)精準(zhǔn)把握時(shí)代脈搏，從治安管理、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等多維度入手，構(gòu)建起一套契合西藏實(shí)際的地方性法規(guī)體系。

在城鄉(xiāng)社區(qū)治理方面，自治區(qū)立足社會(huì)發(fā)展程度、思維觀念、治理體制機(jī)制以及民族宗教問題交織等現(xiàn)實(shí)難題，深入貫徹黨的二十大和二十屆三中全會(huì)關(guān)于建設(shè)基層治理共同體、健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的精神，開創(chuàng)性地出臺(tái)全國(guó)省級(jí)層面首部城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域地方性法規(guī)——《西藏自治區(qū)社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》。該法規(guī)從理論高度和實(shí)踐深度出發(fā)，以法治思維和法治方式為引領(lǐng)，為破解基層治理困境提供了堅(jiān)實(shí)的制度支撐，有力推動(dòng)了基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為建設(shè)團(tuán)結(jié)富裕文明和諧美麗社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏的強(qiáng)大助力。

在教育領(lǐng)域，立法工作同樣成績(jī)斐然。截至2024年，自治區(qū)各級(jí)各類學(xué)校已達(dá)3618所，九年義務(wù)教育鞏固率穩(wěn)固在97.86%。為順應(yīng)西藏教育新形勢(shì)，全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于教育工作和西藏工作的重要指示精神，以及新時(shí)代黨的治藏方略，自治區(qū)頒布了《西藏自治區(qū)教育督導(dǎo)條例》，并以此為依據(jù)，由自治區(qū)教育督導(dǎo)委員會(huì)印發(fā)《西藏自治區(qū)教育督導(dǎo)問責(zé)實(shí)施細(xì)則》。這一系列法規(guī)文件從教育督導(dǎo)的職責(zé)定位、工作流程到問責(zé)機(jī)制進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的規(guī)范，為全區(qū)教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展注入了法治動(dòng)力，確保教育改革發(fā)展沿著法治軌道穩(wěn)步前行。

四是與時(shí)俱進(jìn)，精準(zhǔn)回應(yīng)新時(shí)代發(fā)展命題?立法工作的時(shí)代性是衡量其生命力的重要標(biāo)尺，西藏自治區(qū)始終將立法實(shí)踐與時(shí)代發(fā)展同頻共振，以法治建設(shè)的前瞻性適應(yīng)新時(shí)代改革發(fā)展需求。近年來，針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)崛起、科技創(chuàng)新深化、鄉(xiāng)村振興推進(jìn)等重大時(shí)代課題，自治區(qū)精準(zhǔn)施策，相繼制定《西藏自治區(qū)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》《西藏自治區(qū)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等地方性法規(guī)，通過制度供給的及時(shí)性與針對(duì)性，為西藏高質(zhì)量發(fā)展筑牢法治根基，確保改革發(fā)展在法治軌道上穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)萃取與價(jià)值啟示

一是以習(xí)近平法治思想為指引，堅(jiān)守人民至上原則?《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）作為全國(guó)首個(gè)以“模范區(qū)創(chuàng)建”為主題的地方性法規(guī)，在制定進(jìn)程中始終將人民至上理念貫穿始終，依據(jù)全過程人民民主理論，多維度拓展公眾參與路徑，先后在北京、西藏召開6場(chǎng)專家咨詢論證會(huì)，征求140位領(lǐng)導(dǎo)、專家，437位各級(jí)人大代表，7地市、23個(gè)部門、6個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見、建議1424條。?2024年3月《條例》修訂工作啟動(dòng)，修訂過程中召開7次專題會(huì)議，先后3輪征求西藏自治區(qū)黨委政研室、宣傳部等部門及7地（市）人大的意見建議，征求7地（市）委、行署（人民政府）意見建議，在西藏人大網(wǎng)公開征求社會(huì)公眾意見，召開區(qū)內(nèi)專家論證會(huì)、政協(xié)立法協(xié)商會(huì)。通過多渠道多層次廣泛征求意見，共收到意見建議414條，采納吸收意見建議222條?！稐l例》制定和修訂的過程匯聚了國(guó)家有關(guān)部委、高等院校及科研機(jī)構(gòu)專家學(xué)者和社會(huì)公眾的智慧結(jié)晶，充分體現(xiàn)了民主集中制原則。不僅使該法規(guī)成為鑄牢中華民族共同體意識(shí)、推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的示范樣本，更在自治區(qū)立法發(fā)展史上留下具有標(biāo)志性意義的深刻印記，體現(xiàn)了地方立法在國(guó)家治理體系中的重要作用與價(jià)值。

二是健全立法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)優(yōu)化?從制度層面構(gòu)建科學(xué)完備的立法體系，是確保法治建設(shè)與共同體發(fā)展同頻共振的關(guān)鍵支撐。首先，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，完善立法請(qǐng)示報(bào)告制度。通過修訂《西藏自治區(qū)人大常委會(huì)立法工作重要事項(xiàng)向自治區(qū)黨委請(qǐng)示報(bào)告制度》，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法全過程，明確立法重大事項(xiàng)須向自治區(qū)黨委請(qǐng)示報(bào)告，從政治高度確保立法工作始終服務(wù)于共同體建設(shè)的根本方向，為立法實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的政治引領(lǐng)。其次，構(gòu)建協(xié)同高效的立法工作格局，提升立法質(zhì)量與效率。一方面，推行立法工作專班機(jī)制，整合人大與政府部門資源，統(tǒng)籌專業(yè)力量，形成立法合力。自治區(qū)人大有關(guān)專工委提前介入政府法規(guī)提案起草環(huán)節(jié)，就核心問題與難點(diǎn)問題開展聯(lián)合調(diào)研、共同論證，強(qiáng)化法規(guī)的針對(duì)性、有效性與可操作性，保障法規(guī)提案高質(zhì)量提交審議。另一方面，在法規(guī)統(tǒng)一審議階段，與起草部門、司法廳進(jìn)行逐條研究，既有效防范部門利益法制化傾向，又充分考量法規(guī)的社會(huì)適應(yīng)性；針對(duì)重要立法項(xiàng)目成立人大與政府共同參與的專班，進(jìn)一步提升立法協(xié)同性，確保立法過程科學(xué)規(guī)范。最后，建立常態(tài)化“立改廢釋”機(jī)制與“小快靈”立法模式，增強(qiáng)法治對(duì)社會(huì)需求的及時(shí)回應(yīng)。通過“小快靈”立法，聚焦具體問題精準(zhǔn)發(fā)力，如《昌都市文明行為促進(jìn)條例》（2023）針對(duì)當(dāng)?shù)匚拿鹘ㄔO(shè)中的突出問題，迅速出臺(tái)法規(guī)，對(duì)隨地吐痰、亂扔垃圾等不文明行為予以規(guī)范，彰顯了法治對(duì)共同體建設(shè)的適應(yīng)性。同時(shí)，通過定期開展法規(guī)清理與評(píng)估，及時(shí)修改或廢止不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的法規(guī)，推動(dòng)“立改廢釋”常態(tài)化，確保立法體系始終與社會(huì)發(fā)展相契合，維護(hù)立法體系的科學(xué)性與有效性，為共同體建設(shè)提供持續(xù)穩(wěn)定的法治保障。

三是秉持守正創(chuàng)新與系統(tǒng)觀念，提升立法質(zhì)效?以系統(tǒng)性思維統(tǒng)籌立法創(chuàng)新與實(shí)踐需求，通過構(gòu)建“特別法+技術(shù)賦能+文化協(xié)同”的立體化路徑，為西藏自治區(qū)生態(tài)保護(hù)與地方發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡提供法治支撐，尤其在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建、國(guó)家公園規(guī)范化建設(shè)、生態(tài)監(jiān)測(cè)體系完善等關(guān)鍵領(lǐng)域形成了突破性成果。從實(shí)踐成效看，截至2024年，自治區(qū)在生態(tài)建設(shè)與民生改善的協(xié)同推進(jìn)中實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的躍升：在生態(tài)保護(hù)維度，通過國(guó)土綠化工程的系統(tǒng)實(shí)施，累計(jì)完成人工造林106萬畝，草原生態(tài)修復(fù)600萬畝，新增村莊綠化面積6000畝，生態(tài)屏障功能持續(xù)強(qiáng)化；在鄉(xiāng)村發(fā)展維度，建成300個(gè)高原美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)，完成4.3萬戶牲畜圈舍改造及2.4萬座農(nóng)村廁所升級(jí)，人居環(huán)境顯著優(yōu)化；在能源惠民維度，創(chuàng)新推行清潔供暖試點(diǎn)項(xiàng)目，惠及城鄉(xiāng)居民超20萬人，民生福祉持續(xù)增進(jìn)。

上述實(shí)踐既體現(xiàn)了法治保障對(duì)生態(tài)保護(hù)與民生發(fā)展的統(tǒng)籌引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)了二者的有機(jī)統(tǒng)一，更以高海拔地區(qū)生態(tài)治理的鮮活實(shí)踐，為全球同類區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展提供了具有中國(guó)特色的解決方案，彰顯了中國(guó)智慧在生態(tài)法治領(lǐng)域的獨(dú)特價(jià)值。

五、新時(shí)代西藏自治區(qū)立法夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)法治基石的展望

前文通過解構(gòu)西藏自治區(qū)立法實(shí)踐的特征與經(jīng)驗(yàn)萃取，揭示了其在鑄牢中華民族共同體意識(shí)過程中的規(guī)范路徑與制度創(chuàng)新。西藏自治區(qū)立法實(shí)踐既實(shí)現(xiàn)了民族區(qū)域自治與法治統(tǒng)一的有機(jī)協(xié)調(diào)，又依托環(huán)境與自然資源保護(hù)、文化保護(hù)、教育促進(jìn)、經(jīng)濟(jì)共享等具體制度設(shè)計(jì)，有效強(qiáng)化了各族群眾的共同體認(rèn)同。這些經(jīng)驗(yàn)不僅為民族地區(qū)立法提供了可借鑒的范式，也為新時(shí)代中華民族共同體建設(shè)奠定了法治基礎(chǔ)。

然而，面對(duì)全球化背景下意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的復(fù)雜挑戰(zhàn)，以及西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，現(xiàn)行立法體系仍需進(jìn)一步完善。下文將立足新時(shí)代黨的民族工作主線，從立法體系完備性、立法質(zhì)量效能提升、專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)等維度，探討如何優(yōu)化西藏自治區(qū)法治實(shí)踐，以進(jìn)一步夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法治基石，為推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)提供更堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（一）聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域立法：以制度供給現(xiàn)代化鑄牢中華民族共同體法治根基

面對(duì)新時(shí)代國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，以及復(fù)雜多變的內(nèi)外環(huán)境與邊疆民族地區(qū)的特殊發(fā)展需求，立法工作需突破傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)主義桎梏，以系統(tǒng)性思維精準(zhǔn)識(shí)別治理場(chǎng)景中的法治需求，通過強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域立法供給與制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新，推動(dòng)立法范式從“問題回應(yīng)型”向“戰(zhàn)略引領(lǐng)型”、從被動(dòng)回應(yīng)的“經(jīng)驗(yàn)型立法”向主動(dòng)規(guī)劃的“預(yù)見型立法”轉(zhuǎn)型，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)構(gòu)建邏輯自洽、效能凸顯的法治保障體系。這一過程需始終圍繞西藏在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益中的特殊法治需求，聚焦“穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強(qiáng)邊”四件大事的核心矛盾，優(yōu)化立法資源配置，提升制度供給質(zhì)量，構(gòu)建與國(guó)家治理體系相銜接、與區(qū)域發(fā)展特征相適配的立法框架。

在維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)域，基于西藏邊疆區(qū)位的戰(zhàn)略特殊性，應(yīng)將生物安全與網(wǎng)絡(luò)安全納入法治防控體系：通過立法完善動(dòng)植物疫病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、外來物種入侵監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，從生態(tài)鏈源頭守護(hù)邊疆生態(tài)安全與農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)根基；同時(shí)以法律形式明確關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)責(zé)任清單、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，筑牢數(shù)字化時(shí)代的邊疆安全屏障，通過制度剛性強(qiáng)化“國(guó)家安全共同體”的集體認(rèn)知。

在促進(jìn)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)同領(lǐng)域，需立足西藏作為國(guó)家重要生態(tài)安全屏障的戰(zhàn)略定位，以立法形式將生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展的辯證關(guān)系轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范。通過構(gòu)建生態(tài)保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、綠色低碳發(fā)展激勵(lì)機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑等法治框架，既明確生態(tài)屏障建設(shè)的剛性約束，又為清潔能源開發(fā)、低碳產(chǎn)業(yè)培育提供制度指引，使“共同守護(hù)美麗家園”的理念通過法律規(guī)則轉(zhuǎn)化為各族群眾的行為自覺，強(qiáng)化生態(tài)共同體的價(jià)值認(rèn)同。

在增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體建設(shè)領(lǐng)域，立法工作應(yīng)聚焦各民族交往交流交融的實(shí)踐場(chǎng)景，將“五個(gè)認(rèn)同”的政治共識(shí)轉(zhuǎn)化為可操作的法律規(guī)范。在教育領(lǐng)域，通過立法確立各民族學(xué)生混班混校的保障機(jī)制、多元文化教育融合模式，以制度推動(dòng)教育共同體建設(shè)；在就業(yè)領(lǐng)域，以法律明確各民族平等就業(yè)權(quán)利的保障措施、跨民族職業(yè)協(xié)作的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)職場(chǎng)中的民族互嵌；在文化領(lǐng)域，通過非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法構(gòu)建系統(tǒng)性傳承機(jī)制，既以法律形式守護(hù)藏戲、唐卡等民族文化瑰寶的生命力，更通過立法敘事凸顯“各民族文化都是中華文化有機(jī)組成部分”的法理邏輯，使文化認(rèn)同在法治軌道上深度融入中華民族共同體意識(shí)。

（二）提升立法質(zhì)量與效率：以高質(zhì)量法治供給推動(dòng)西藏長(zhǎng)治久安

新時(shí)代西藏立法工作需錨定高質(zhì)量發(fā)展方向，以中央民族工作會(huì)議精神為遵循，緊扣鑄牢中華民族共同體意識(shí)主線，通過機(jī)制創(chuàng)新與形式優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)立法質(zhì)量與效率的協(xié)同提升，為西藏長(zhǎng)治久安和各民族共同繁榮筑牢法治根基。

首先，在完善立法機(jī)制層面，應(yīng)秉持以人民為中心的立法理念，通過機(jī)制創(chuàng)新激活基層治理內(nèi)生動(dòng)力。具體而言，需將基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)作為立法民主化的關(guān)鍵載體，進(jìn)一步將覆蓋范圍拓展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社，讓更多基層群眾深度參與立法過程。通過開展“立法進(jìn)基層”系列活動(dòng)，廣泛吸納群眾意見建議，確保立法工作接地氣、聚人氣、順民心。同時(shí)，建立民族習(xí)俗調(diào)研數(shù)據(jù)庫(kù)，系統(tǒng)歸集各民族傳統(tǒng)習(xí)俗、文化禁忌等信息，為移風(fēng)易俗、科學(xué)立法提供依據(jù)。這一機(jī)制創(chuàng)新既彰顯立法民主性，又保障立法能體現(xiàn)國(guó)家意志，且尊重民族習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)“國(guó)法”與“民情”的有機(jī)統(tǒng)一。

其次，在創(chuàng)新立法形式層面，需發(fā)揮“小切口”立法的靶向效應(yīng)，針對(duì)高原特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、基層社會(huì)治理等具體問題制定專項(xiàng)條例。這種模式摒棄“大而全”的立法思路，聚焦具體問題，尊重法律實(shí)踐理性，從典型案例中探求具體規(guī)則，條文簡(jiǎn)潔明了、針對(duì)性強(qiáng)，能快速回應(yīng)社會(huì)需求、提升立法效率。例如，針對(duì)松茸等野生菌類的保護(hù)與開發(fā)，可通過專門條例規(guī)范采摘、加工、銷售環(huán)節(jié)；針對(duì)唐卡等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，可通過專項(xiàng)條例明確傳承機(jī)制與市場(chǎng)規(guī)范?！靶∏锌凇绷⒎饶芫珳?zhǔn)解決實(shí)際問題，又能為各民族群眾提供清晰行為指引，增強(qiáng)法治獲得感。

再次，在提升立法效能層面，需凸顯法治在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與民族優(yōu)秀文化傳承保護(hù)中的積極作用。通過立法明確各民族交往交流交融的權(quán)利義務(wù)，破除“結(jié)構(gòu)互嵌”障礙，為構(gòu)建互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)提供法治支撐。同時(shí)，將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)納入法治化軌道，構(gòu)建“活態(tài)傳承”制度體系，既守護(hù)文化多樣性，又通過闡釋格薩爾史詩(shī)等文化遺產(chǎn)中的中華文化共性符號(hào)，強(qiáng)化“多元一體”的民族文化認(rèn)知。立法效能的提升，既體現(xiàn)法治的規(guī)范性，更彰顯其在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與文化傳承中的價(jià)值引領(lǐng)作用。

（三）加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)：構(gòu)建高素質(zhì)立法人才隊(duì)伍的戰(zhàn)略工程

立法隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)與創(chuàng)新能力是提升立法質(zhì)量的核心要素，亦是推動(dòng)西藏法治現(xiàn)代化的重要支撐。需建立系統(tǒng)化的“送出去培訓(xùn)+引進(jìn)來支援”立體化培養(yǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)立法人才的知識(shí)更新與能力躍升。具體而言，通過“送出去培訓(xùn)”，每年選派立法工作人員赴內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或知名高校深造，重點(diǎn)研習(xí)立法技術(shù)、比較法研究、法律社會(huì)學(xué)等前沿理論與實(shí)務(wù)技能；同時(shí)引入“引進(jìn)來支援”機(jī)制，邀請(qǐng)內(nèi)地法學(xué)專家、立法實(shí)務(wù)工作者赴藏開展專題講座、案例研討等活動(dòng)，依托“傳幫帶”模式推動(dòng)立法理念與方法的本地化轉(zhuǎn)化。

建議組建由“法學(xué)專家+民族文化學(xué)者+實(shí)務(wù)工作者”構(gòu)成的復(fù)合型立法顧問團(tuán)隊(duì)，形成“智力資本”的協(xié)同效應(yīng)。其中，法學(xué)專家提供專業(yè)理論支撐，民族文化學(xué)者從本土文化視角提出建設(shè)性意見，實(shí)務(wù)工作者基于基層實(shí)踐反饋現(xiàn)實(shí)需求。這種多元主體協(xié)同模式，既能提升立法的科學(xué)性與合理性，又能確保法規(guī)的可操作性，使制度設(shè)計(jì)更貼合西藏實(shí)際，服務(wù)于鑄牢中華民族共同體意識(shí)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

建議建立立法人員考核評(píng)價(jià)體系，將培訓(xùn)成果、立法貢獻(xiàn)等納入考核指標(biāo)，形成“以績(jī)促學(xué)、以學(xué)促用”的良性循環(huán)；同時(shí)設(shè)立立法創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)立法工作者在重點(diǎn)領(lǐng)域立法中提出具有創(chuàng)新性和實(shí)踐價(jià)值的方案，以“激勵(lì)—約束”機(jī)制激發(fā)隊(duì)伍的內(nèi)生動(dòng)力與創(chuàng)造力。

（四）推動(dòng)青藏高原地區(qū)協(xié)同立法：構(gòu)建區(qū)域法治一體化的戰(zhàn)略路徑

推動(dòng)青藏高原地區(qū)協(xié)同立法，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治一體化、促進(jìn)西藏法治高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措，既能破解生態(tài)保護(hù)、民族文化傳承等區(qū)域共性難題，又能以法治強(qiáng)化“山水相連、命運(yùn)與共”的共同體意識(shí)，助力各民族交往交流交融。西藏自治區(qū)應(yīng)聯(lián)合青海、四川、云南等涉藏州縣，建立跨區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制，成立專門協(xié)作平臺(tái)，定期研討重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同方案，邀請(qǐng)中央立法機(jī)關(guān)指導(dǎo)以保障合法性與可行性。在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，需依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律，結(jié)合高原特殊性，聚焦長(zhǎng)江、瀾滄江等跨區(qū)域河流源頭保護(hù)，共同構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確責(zé)任劃分與利益分配，通過市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源優(yōu)化配置；在民族文化保護(hù)領(lǐng)域，圍繞跨區(qū)域文化線路的歷史價(jià)值，統(tǒng)一保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)法尺度，避免因地方立法差異導(dǎo)致的資源分配不均或重復(fù)保護(hù)問題。

同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與內(nèi)地省市的立法經(jīng)驗(yàn)交流，建立合作機(jī)制，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、社會(huì)治理創(chuàng)新、涉外法治建設(shè)等領(lǐng)域互鑒經(jīng)驗(yàn)。例如，借鑒內(nèi)地相關(guān)實(shí)踐完善邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，推動(dòng)邊貿(mào)發(fā)展，促進(jìn)邊境地區(qū)各民族與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)文化交流，增強(qiáng)國(guó)家意識(shí)與共同體意識(shí)。

此外，需建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，平衡多地區(qū)訴求；強(qiáng)化跨區(qū)域執(zhí)法與監(jiān)督，確保法規(guī)統(tǒng)一實(shí)施；注重公眾參與和法治宣傳，提升各族群眾對(duì)協(xié)同立法的認(rèn)知與認(rèn)同，使其成為守護(hù)高原生態(tài)、傳承民族文化的重要力量。

（五）強(qiáng)化立法實(shí)施：融入全過程培育法治共同體意識(shí)

法律的生命力在于實(shí)施，立法實(shí)施過程是培育和強(qiáng)化共同體意識(shí)的重要載體。西藏自治區(qū)須將鑄牢中華民族共同體意識(shí)貫穿立法實(shí)施全流程，構(gòu)建“立法—普法—執(zhí)法—監(jiān)督”閉環(huán)機(jī)制，使法治實(shí)踐成為凝聚共識(shí)、增進(jìn)認(rèn)同的重要紐帶。在普法環(huán)節(jié)，應(yīng)明確將“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”作為法治宣傳教育的核心內(nèi)容，依托“法律進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)寺廟、進(jìn)學(xué)?！钡容d體，以群眾喜聞樂見的方式闡釋法律條文背后的共同體理念，將抽象的法律原則轉(zhuǎn)化為具體的共同體實(shí)踐敘事，讓各族群眾在法治認(rèn)知中深化情感認(rèn)同。執(zhí)法環(huán)節(jié)需注重將共同體意識(shí)融入具體實(shí)踐，可通過制定行政執(zhí)法指引，要求執(zhí)法人員在處理涉及民族因素的事務(wù)時(shí)，兼顧法律統(tǒng)一性與民族習(xí)俗特殊性。在市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等跨領(lǐng)域執(zhí)法中，既要維護(hù)統(tǒng)一的法治秩序，又要尊重各民族傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式，讓群眾在公平正義的執(zhí)法體驗(yàn)中增強(qiáng)對(duì)國(guó)家法治的認(rèn)同感，感知“共同守護(hù)、共同受益”的共同體邏輯。司法保障層面，應(yīng)完善司法救助與法律援助機(jī)制，針對(duì)少數(shù)民族群眾的實(shí)際需求提供精準(zhǔn)法律服務(wù)，保障各民族平等享有司法資源，以權(quán)利的平等實(shí)現(xiàn)夯實(shí)共同體意識(shí)的法治根基。同時(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，將共同體意識(shí)培育成效納入法治實(shí)施評(píng)估體系，確保立法實(shí)施全過程始終服務(wù)于鑄牢中華民族共同體意識(shí)的根本目標(biāo)。

六、結(jié)?語(yǔ)

西藏自治區(qū)六十載立法征程（1965—2025），既是一部法治體系日臻完善的演進(jìn)史，更是一部中華民族共同體意識(shí)在法治框架下持續(xù)培育、深度根植的成長(zhǎng)史。通過構(gòu)建涵蓋182部政府規(guī)章、306部現(xiàn)行有效地方性法規(guī)的多層級(jí)、立體化規(guī)范體系，西藏以制度性創(chuàng)新回應(yīng)了民族地區(qū)法治實(shí)踐的核心命題——如何在維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的同時(shí)有效融合地方民族特色。這一探索，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供了具有民族地區(qū)特色的法治示范路徑。

從保障人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)性法規(guī)，到聚焦民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的專項(xiàng)條例，西藏立法始終與國(guó)家共同體建設(shè)的時(shí)代進(jìn)程同頻共振，深刻彰顯了法律作為上層建筑對(duì)社會(huì)意識(shí)的能動(dòng)塑造作用。無論是制度基石的奠定，還是價(jià)值導(dǎo)向的強(qiáng)化，都體現(xiàn)了民族地區(qū)立法在國(guó)家法治統(tǒng)一與地方特色融合中的辯證智慧。

展望未來，西藏自治區(qū)需持續(xù)以習(xí)近平法治思想為根本遵循，在立法實(shí)踐中深刻把握“國(guó)家意識(shí)、民族特色、時(shí)代需求”的辯證統(tǒng)一。唯有如此，法治才能真正成為促進(jìn)各民族交往交流交融、實(shí)現(xiàn)深度互嵌的堅(jiān)韌紐帶，讓中華民族共同體意識(shí)在西藏高原的法治土壤中根深葉茂。在法治的堅(jiān)實(shí)護(hù)航下，西藏各族人民必將像石榴籽一樣緊緊相擁，共同融入中華民族偉大復(fù)興的磅礴進(jìn)程，在法治建設(shè)與共同體意識(shí)的互構(gòu)共生中，為筑牢民族復(fù)興的西藏法治根基貢獻(xiàn)獨(dú)特智慧與力量。

原文載于《中國(guó)藏學(xué)》2025年第4期

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